Ричард Хаас и Чарлз Купчан: Западът се нуждае от нова стратегия в Украйна
След малко повече от година войната в Украйна се оказа много по-добра за страната, отколкото повечето прогнозираха. Усилията на Русия да подчини своя съсед се провалиха. Украйна остава независима, суверенна и функционираща демокрация, която държи около 85% от територията, контролирана преди руското нахлуване през 2014 г. В същото време е трудно да се чувстваме оптимистично за това накъде се е запътила войната. Човешките и икономически-те разходи, които и без това са огромни, са на път да нараснат, докато Москва и Киев подготвят следващите си ходове на бойното поле. Численото превъзходство на руската армия вероятно ѝ дава възможност да се противопостави на по-големите оперативни умения и морал на Украйна, както и на достъпа ѝ до западна подкрепа. Съответно най-вероятният изход от конфликта не е пълна украинска победа, а кървава безизходица.
На този фон призивите за дипломатическо прекратяване на конфликта разбираемо се засилват. Но тъй като и Москва, и Киев обещават да продължат борбата, условията все още не са назрели за постигане на споразумение чрез преговори. Русия изглежда решена да окупира по-голяма част от Донбас. Изглежда, че Украйна подготвя нападение, за да прекъсне сухопътния мост между Донбас и Крим, разчиствайки пътя, както често твърди украинският президент Володимир Зеленски, за пълното прогонване на руските сили и възстановяване на териториалната си цялост.
Западът се нуждае от подход, който да признава тези реалности, без да жертва принципите си. Най-добрият път напред е последователна двустранна стратегия, насочена първо към укрепване на военния капацитет на Украйна, а след това, когато сезонът на бойните действия приключи в края на тази година, към преместване на Москва и Киев от бойното поле на масата за преговори. Западът трябва да започне с незабавно ускоряване на потока от оръжия за Украйна и увеличаване на тяхното количество и качество. Целта трябва да бъде да се подсили отбраната на Украйна, като същевременно се направи предстоящата офанзива възможно най-успешна, да се наложат тежки загуби на Русия, да се ограничат военните възможности на Москва и да се повиши готовността ѝ да обмисли дипломатическо споразумение. До края на очакваната украинска офанзива Киев може и да загрее за идеята за преговорно споразумение, след като е дал най-доброто от себе си на бойното поле и се сблъсква с все по-големи ограничения както по отношение на собствените си човешки ресурси, така и на помощта от чужбина.
Втората част от стратегията на Запада трябва да бъде представянето по-късно тази година на план за прекратяване на огъня и последващ мирен процес, насочен към окончателно прекратяване на конфликта. Този дипломатически ход може и да се провали. Дори ако Русия и Украйна продължат да понасят значителни загуби, едната или и двете страни може да предпочетат да продължат да воюват. Но тъй като разходите за войната се увеличават и се очертава перспектива за военна безизходица, струва си да се настоява за трайно примирие, което би могло да предотврати нов конфликт и, още по-добре, да създаде условия за траен мир.
ВОЙНАТА, КОЯТО НЯМА КРАЙ
Засега дипломатическо решение на конфликта е недостижимо. Руският президент Владимир Путин вероятно се опасява, че ако спре да воюва сега, руснаците ще го обвинят, че е започнал скъпа и безсмислена война. В края на краищата руските сили не контролират напълно нито една от четирите области, които Москва едностранно анексира през септември миналата година, НАТО стана по-голяма и по-силна, а Украйна е по-отчуждена от всякога от Русия. Путин изглежда вярва, че времето е на негова страна, като смята, че може да издържи на икономическите санкции, които не успяха да задушат руската икономика, и да запази народната подкрепа за войната - операция, която според проучванията на центъра "Левада" все още се подкрепя от над 70% от руснаците. Путин се съмнява в силата на Украйна и западните ѝ поддръжници, като очаква, че тяхната решителност ще отслабне. И със сигурност изчислява, че с влизането в бой на новите му наборници Русия ще може да разшири териториалните си придобивки, което ще му позволи да обяви, че е разширил значително границите на Русия, когато боевете спрат.
Украйна също не е в настроение да се успокоява. Както ръководството на страната, така и обществеността разбираемо се стремят да си върнат контрола върху всички територии, които Русия е окупирала от 2014 г. насам, включително Крим. Украинците също така искат да подведат Москва под отговорност за военните престъпления на руските сили и да я накарат да плати огромните разходи за възстановяване. Освен това Киев има основателни причини да се съмнява, че Путин ще спазва всяко мирно споразумение. Затова, вместо да търсят дипломатическа намеса от Запада, украинските лидери искат повече военна и икономическа помощ. Съединените щати и Европа предоставиха значителна разузнава-телна информация, обучение и оборудване, но се въздържаха да предоставят военни системи с още по-голям потенциал, като ракети с голям обсег и модерни самолети от страх, че това ще провокира Русия да ескалира, било то чрез използване на ядрено оръжие в Украйна или умишлено нападение срещу войски или територия на член на НАТО.
Въпреки че Вашингтон с право следи за риска от ескалация, опасенията му са преувеличени. Западната политика се намира между целите за предотвратяване на катастрофален провал (при който недостатъчно въоръжената Украйна би била погълната от Русия) и катастрофален успех (при който прекалено въоръжена Украйна би накарала притиснатия в ъгъла Путин да ескалира). Трудно е обаче да се види какво би спечелила Русия от ескалацията. Разширяване-то на войната чрез нападение срещу член на НАТО не би било в интерес на Русия, тъй като на страната ѝ е достатъчно трудно да се бори сама с Украйна, а силите ѝ са силно изтощени след година война. Използването на ядрени оръжия също не би й послужило добре. Една ядрена атака вероятно ще накара НАТО да влезе директно във войната и да унищожи руските позиции в цяла Украйна. Тя би могла също така да отчужди Китай и Индия, които са предупредили Русия да не използва ядрени оръжия.
Но неправдоподобността на използването на ядрено оръжие не е единствената причина За-падът да пренебрегва позициите на Русия; поддаването на ядрен шантаж би било сигнал и за други държави, че подобни заплахи действат, което би забавило програмата за неразпространение на ядреното оръжие и би отслабило възпирането. Китай например може да заключи, че ядрените заплахи могат да възпрат Съединените щати да се притекат на помощ на Тайван в случай на китайско нападение.
Ето защо е време Западът да спре да се възпира и да започне да предоставя на Украйна танкове, ракети с далечен обсег и други оръжия, от които тя се нуждае, за да си върне контрола над по-голяма част от територията си през следващите месеци. Европейските държави започнаха да доставят танкове "Леопард", а Съединените щати обещаха 31 танка "Ейбрамс", които трябва да пристигнат през есента. Но и от двете страни на Атлантическия океан трябва да увеличат размера и темпото на доставките. Повече танкове биха подобрили способността на украинските сили да пробиват отбранителните линии на Русия в южната част на Украйна. Ракетите с далечен обсег на действие - по-точно армейската тактическа ракетна система или ATACMS, която САЩ досега са отказали да предоставят - биха позволили на Украйна да поразява руски позиции, командни пунктове и складове за боеприпаси дълбоко в контролираната от Русия територия, подготвяйки почвата за по-успешна украинска офанзива. Американската армия трябва също така да започне да обучава украински пилоти да летят на F-16. Обучението ще отнеме време, но започването му сега ще позволи на Съединените щати да доставят модерни самолети, когато пилотите са готови, изпращайки сигнал на Русия, че способността на Украйна да води война е във възходяща линия.
И все пак, при цялата полза от по-голямата военна помощ от страна на Запада, тя едва ли ще промени основната реалност, че тази война върви към застой. Разбира се, възможно е предстоящата офанзива на Украйна да се окаже зашеметяващо успешна и да позволи на страната да си върне всички окупирани територии, включително Крим, което да доведе до пълно по-ражение на Русия. Но такъв изход е малко вероятен. Дори ако Западът увеличи военната си помощ, Украйна ще се окаже далеч от победата над руските сили. Тя няма достатъчно войници и боеприпаси, а икономиката ѝ продължава да се влошава. Руските войски са се окопали, а към фронта се насочват новобранци.
Нещо повече, ако военните позиции на Москва станат нестабилни, напълно възможно е Китай да предостави оръжия на Русия - пряко или чрез трети страни. Китайският президент Си Дзинпин е направил голям, дългосрочен залог на Путин и няма да остане безучастен, когато Русия претърпи решителна загуба. Посещението на Си в Москва през март силно подсказва, че той удвоява партньорството си с Путин, а не се оттегля от него. Си може също така да прецени, че рисковете от предоставянето на военна помощ на Русия са скромни. В края на краищата страната му вече се отделя от Запада, а политиката на САЩ спрямо Китай изглежда обречена да стане по-твърда, независимо от това колко Пекин подкрепя Москва.
Увеличаването на военната помощ за Украйна, макар и да помогне на украинските сили да постигнат напредък на бойното поле, не дава големи надежди, че ще позволи на Киев да възстанови пълната си териториална цялост. По-късно тази година вероятно ще се стигне до патова ситуация по новата линия на съприкосновение. Когато това се случи, ще възникне един очевиден въпрос: Какво следва?
СЛЕД БЕЗИЗХОДИЦА
Повече от същото е безсмислено. Дори от гледна точка на Украйна би било неразумно да продължаваме упорито да преследваме пълна военна победа, която може да се окаже пирова. Украинските сили вече претърпяха над 100 000 жертви и загубиха много от най-добрите си войници. Украинската икономика се е свила с около 30 %, нивото на бедност се увеличава, а Русия продължава да бомбардира критичната инфраструктура на страната. Около 8 милиона украинци са избягали от страната, а милиони други са вътрешно разселени. Украйна не трябва да рискува да се самоунищожи в преследване на цели, които вероятно са недостижими.
След края на този боен сезон Съединените щати и Европа също ще имат основателна причина да се откажат от заявената си политика на подкрепа за Украйна "толкова дълго, колкото е необходимо", както се изрази президентът на Джо Байдън. Запазването на съществуването на Украйна като суверенна и сигурна демокрация е приоритет, но постигането на тази цел не изисква страната да си възвърне пълния контрол над Крим и Донбас в близко бъдеще. Западът също така не бива да се притеснява, че настояването за прекратяване на огъня, преди Киев да си върне цялата територия, ще доведе до разпадане на международния ред, основан на правила. Украинската твърдост и западната решителност вече отхвърлиха усилията на Русия да подчини Украйна, нанесоха на Москва решително стратегическо поражение и показаха на други потенциални ревизионисти, че преследването на териториални завое-вания може да бъде скъпо и досадно начинание. Да, от решаващо значение е да се сведат до минимум руските придобивки и да се демонстрира, че агресията не се изплаща, но тази цел трябва да бъде претеглена спрямо други приоритети.
Реалността е такава, че продължаващата широкомащабна подкрепа за Киев носи по-широки стратегически рискове. Войната подкопава военната готовност на Запада и изчерпва оръжейните му запаси; отбранителната индустриална база не може да се справи с разходите на Украйна за оборудване и боеприпаси. Страните от НАТО не могат да отхвърлят възможността за преки военни действия с Русия, а Съединените щати трябва да се подготвят за по-тенциални военни действия в Азия (за възпиране или отговор на всяка китайска стъпка срещу Тайван) и в Близкия изток (срещу Иран или терористични мрежи).
Войната налага високи разходи и на световната икономика. Тя наруши веригите за доставки, като допринесе за висока инфлация и недостиг на енергия и храни. Организацията за икономическо сътрудничество и развитие изчислява, че войната ще намали световното икономическо производство с 2,8 трилиона долара през 2023 г. От Франция до Египет и Перу ико-номическите трудности предизвикват политически вълнения. Войната също така поляризира международната система. Докато геополитическото съперничество между западните демокрации и китайско-руската коалиция вещае завръщането на света на два блока, по-голямата част от останалата част от света седи настрана, предпочитайки неприсъединяването към новата ера на съперничество между Изтока и Запада. Войната в Украйна предизвиква безредие.
На този фон нито Украйна, нито нейните поддръжници в НАТО не могат да приемат единството на Запада за даденост. Американската решимост е от решаващо значение за европейската сила, но Вашингтон е изправен пред нарастващ политически натиск за намаляване на разходите, възстановяване на готовността на САЩ и увеличаване на възможностите им в Азия. Сега, когато републиканците контролират Камарата на представителите, за администрацията на Байдън ще бъде по-трудно да осигури значителни пакети от помощи за Украйна. А политиката спрямо Украйна може да се промени значително, ако републиканците спечелят Белия дом на изборите през 2024 г. Време е да се подготви план Б.
ДА СТИГНЕМ ДО ДА
Като се има предвид вероятната траектория на войната, Съединените щати и техните партньори трябва да започнат да формулират дипломатическа крайна цел сега. Дори когато членовете на НАТО увеличават военната си помощ в подкрепа на предстоящата офанзива на Украйна, Вашингтон трябва да започне консултации с европейските си съюзници и с Киев относно дипломатическа инициатива, която да стартира по-късно през годината.
При този подход западните поддръжници на Украйна ще предложат прекратяване на огъня, когато предстоящата офанзива на Украйна достигне своя предел. В идеалния случай както Украйна, така и Русия биха изтеглили войските и тежките си оръжия от новата линия на съприкосновение, създавайки на практика демилитаризирана зона. Неутрална организация - или ООН, или Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа - би изпратила наблюдатели, които да наблюдават и налагат прекратяването на огъня и изтеглянето. Западът следва да се обърне към други влиятелни държави, включително Китай и Индия, за да подкрепят предложението за прекратяване на огъня. Това ще затрудни дипломацията, но ако Пекин и Ню Делхи се присъединят към него, това ще засили натиска върху Кремъл. В случай че Китай откаже да подкрепи прекратяването на огъня, продължаващите призиви на Си за дипломатическа офанзива ще бъдат разкрити като празен жест.
Ако се предположи, че прекратяването на огъня се запази, следва да последват мирни преговори. Тези разговори следва да се проведат по две паралелни направления. По едното направление ще се проведат преки преговори между Украйна и Русия, подпомагани от международни посредници, относно условията на мира. По второто направление съюзниците от НАТО ще започнат стратегически диалог с Русия относно контрола на въоръженията и по-широката европейска архитектура за сигурност. Усилията на Путин да разруши реда на сигурност след Студената война се обърнаха срещу него и в крайна сметка засилиха НАТО. Но тази реалност само засилва необходимостта НАТО и Русия да започнат конструктивен диалог, за да предотвратят нова надпревара във въоръжаването, да възстановят контактите между военните и да решат други въпроси от общ интерес, включително разпространението на ядрени оръжия. Преговорите "2 плюс 4", които помогнаха за края на Студената война, са добър прецедент за този подход. Източна и Западна Германия преговаряха пряко за своето обединение, докато Съединените щати, Обединеното кралство, Франция и Съветският съюз преговаряха за по-широката архитектура на сигурността след края на Студената война.
При условие че Украйна постигне успехи на бойното поле това лято, поне е възможно Путин да разглежда прекратяването на огъня и мирния план като спасителен ход. За да направи този подход още по-примамлив, Западът би могъл да предложи и известно ограничено облекчение на санкциите в замяна на готовността на Русия да спазва прекратяване на огъня, да се съгласи с демилитаризирана зона и да участва пълноценно в мирните преговори. Разбира се, възможно е Путин да отхвърли прекратяването на огъня или да го приеме само с цел да възстанови армията си и да направи нов опит да завладее Украйна. Но малко би се загубило, ако се провери готовността на Москва за компромис. Независимо от реакцията на Русия Западът ще продължи да предоставя оръжията, от които Украйна се нуждае, за да се защитава в дългосрочен план, и ще се увери, че всяка пауза в бойните действия не е в полза на Русия. А ако Русия отхвърли прекратяването на огъня (или приеме такова и след това го наруши), нейната неотстъпчивост ще задълбочи дипломатическата ѝ изолация, ще укрепи режима на санкции и ще засили подкрепата за Украйна в САЩ и Европа.
Друг вероятен резултат е, че Русия ще се съгласи на прекратяване на огъня, за да прибере в джоба си оставащите териториални придобивки, но в действителност няма намерение да преговаря добросъвестно, за да осигури трайно мирно споразумение. Вероятно Украйна би започнала такива преговори, като поиска своите основни приоритети: възстановяване на границите си от 1991 г., значителни репарации и отговорност за военните престъпления. Но тъй като Путин със сигурност ще отхвърли тези искания с лека ръка, ще се стигне до продължителна дипломатическа безизходица, която на практика ще доведе до нов замразен конфликт. В идеалния случай прекратяването на огъня ще се задържи, което ще доведе до статукво, подобно на това, което преобладава на Корейския полуостров, който остава до голяма степен стабилен без официален мирен договор в продължение на 70 години. Кипър също е разделен, но стабилен от десетилетия. Това не е идеалният резултат, но е за предпочитане пред война с висока интензивност, която продължава с години.
КАК ДА БЪДЕ УБЕДЕН КИЕВ
Убеждаването на Киев да се съгласи с прекратяването на огъня и несигурните дипломатически усилия може да се окаже не по-малко предизвикателство от това да се накара Москва да го направи. Много украинци биха възприели това предложение като продажба и се опасяват, че линиите на прекратяване на огъня просто ще се превърнат в нови фактически граници. Зеленски ще трябва драстично да намали военните си цели, след като обещаваше победа още от първите месеци на войната - нелека задача дори за най-талантливите политици.
Но в крайна сметка планът може да се хареса на Киев. Въпреки че краят на бойните действия би замразил новата линия на съприкосновение между Русия и Украйна, от Киев няма да се иска или да бъде притискан да се откаже от целта да си върне цялата земя, включително Крим и Донбас. По-скоро планът ще бъде да се отложи уреждането на статута на земята и хората, които все още са под руска окупация. Киев ще се откаже от опит да си върне тези територии със сила сега - ход, който със сигурност ще струва скъпо, но вероятно ще се провали, като вместо това приеме, че възстановяването на териториалната цялост трябва да изчака дипломатически пробив. Пробивът, от своя страна, може да бъде възможен само, след като Путин вече не е на власт. Междувременно западните правителства биха могли да обещаят да отменят изцяло санкциите срещу Русия и да нормализират отношенията си с нея само, ако Москва подпише мирно споразумение, което е приемливо за Киев.
По този начин тази формула съчетава стратегически прагматизъм с политически принцип. Мирът в Украйна не може да бъде заложник на военни цели, които, колкото и да са морално оправдани, вероятно са непостижими. В същото време Западът не бива да възнаграждава руската агресия, като принуждава Украйна да приеме окончателно загубата на територия със сила. Решението е да се прекрати войната, като се отложи окончателното разпореждане със земята, която все още е под руска окупация.
Дори и да се стигне до прекратяване на огъня и до дипломатически процес, страните от НАТО трябва да продължат да въоръжават Украйна, като премахнат всякакви съмнения в Киев, че спазването на дипломатическата пътна карта ще означава край на военната подкрепа. Нещо повече, Съединените щати биха могли да дадат ясно да се разбере на Киев, че ако Путин наруши прекратяването на огъня, докато Украйна го спазва, Вашингтон ще засили още повече потока от оръжия и ще отмени ограниченията върху способността на Украйна да насочва военни позиции на територията на Русия, от които се извършват нападения. Ако Путин отхвърли ясната възможност за прекратяване на войната, западните правителства ще спечелят отново общественото благоволение да предоставят такава допълнителна подкрепа на Украйна.
Като друг стимул за Украйна Западът трябва да ѝ предложи официален пакт за сигурност. Въпреки че е малко вероятно НАТО да предложи членство на Украйна - консенсусът в рамките на алианса засега изглежда недостижим - подгрупа от членове на НАТО, включително Съединените щати, биха могли да сключат споразумение за сигурност с Украйна, което да ѝ обещае адекватни средства за самозащита. Този пакт за сигурност, въпреки че не би могъл да бъде желязна гаранция за сигурност, би могъл да наподобява отбранителните отношения на Израел със Съединените щати или отношенията, които Финландия и Швеция поддържаха с НАТО, преди да решат да се присъединят към алианса. Пактът би могъл да включва и разпо-редба, подобна на член 4 от Договора за НАТО, която призовава за консултации, когато ня-коя от страните прецени, че нейната териториална цялост, политическа независимост или сигурност са застрашени.
Наред с този пакт за сигурност ЕС следва да изработи дългосрочен пакт за икономическа подкрепа и да предложи график за приемане в ЕС, който да гарантира на Украйна, че е на път към пълна интеграция в съюза. При най-добрите обстоятелства украинците ги очакват трудни дни; членството в ЕС би им предложило светлината в края на тунела, която те толкова заслужават да видят.
Дори и с тези стимули, Украйна може да откаже да приеме призива за прекратяване на огъня. Ако това стане, едва ли ще бъде първият случай в историята, когато партньор, зависим от подкрепата на САЩ, се отказва от натиска да намали целите си. Но ако Киев все пак се откаже, политическата реалност е, че подкрепата за Украйна няма да може да бъде подкрепена от Съединените щати и Европа, особено ако Русия приеме прекратяването на огъня. Украйна нямаше да има друг избор, освен да се съгласи с политика, която ѝ дава икономическата и военната подкрепа, необходима за осигуряване на територията под неин контрол - по-голямата част от страната - като същевременно премахва възможността за освобождаване със сила на териториите, които все още са под руска окупация. Освен това Западът ще продължи да използва санкции и дипломатически лостове за възстановяване на териториалната цялост на Украйна, но на масата за преговори, а не на бойното поле.
ИЗХОДЪТ
Повече от година Западът позволява на Украйна да определя успеха и да определя военните цели на Запада. Тази политика, независимо дали е имала смисъл в началото на войната, вече е изчерпана. Тя е неразумна, тъй като целите на Украйна влизат в конфликт с други западни интереси. И е неустойчива, тъй като разходите за войната нарастват, а западните общества и техните правителства са все по-уморени от предоставянето на постоянна подкрепа. Като глобална сила Съединените щати трябва да признаят, че максималното дефиниране на интересите, заложени във войната, води до политика, която все повече влиза в противоречие с други американски приоритети.
Добрата новина е, че има осъществим път за излизане от тази безизходица. Западът трябва да направи повече сега, за да помогне на Украйна да се защити и да напредне на бойното поле, което ще я постави във възможно най-добра позиция на масата за преговори по-късно тази година. Междувременно Вашингтон трябва да определи дипломатически курс, който да гарантира сигурността и жизнеспособността на Украйна в рамките на нейните фактически граници - като същевременно работи за възстановяване на териториалната цялост на страната в дългосрочен план. Този подход може да се окаже прекалено голям за някои и недостатъчен за други. Но за разлика от алтернативите, той има предимството да съчетава желаното с изпълнимото. /БГНЕС
---------------
Ричард Хаас е председател на Съвета за международни отношения. Чарлз Купчан е старши научен сътрудник в Съвета за международни отношения и професор по международни отношения в университета в Джорджтаун. Техният анализ е публикуван във “Форин афеърс".